Há cerca de dois meses, uma daquelas “bocas” que às vezes substituem uma conversa séria, a propósito de uma crónica minha no Diário de Notícias sobre a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, levou-me a regressar às notas que tinha escrito sobre o tema quando estive na Assembleia. A crítica, se bem a percebi, era esta: se defendia a alteração da lei, devia ter explicado na crónica como a faria. Ora não devia, porque esse não era o tema. Uma coisa é analisar um processo político; outra é apresentar uma proposta legislativa. Não escrevi o que faria porque não era disso que tratava. Mas, feita a pergunta, aqui fica a resposta.

Atenção: o que se segue não é a tábua da lei da Autonomia, nem uma colecção de verdades reveladas pelo Anjo da Economia. São propostas: algumas antigas, outras amadurecidas ao perceber melhor onde a LFRA falha e continua a tratar as autonomias como administrações locais maiores, dependentes de uma mesada de Lisboa. O problema está aí: quer responsabilizar as Regiões, mas desconfia dos instrumentos necessários para essa responsabilidade. Dá autonomia com uma mão e limita-a com a outra.

Começaria por restaurar a capitação simples do IVA e corrigir o “efeito sede” no IRC e no IVA. Uma empresa pode gerar riqueza numa Região e ter sede fiscal noutra, levando a que parte da receita seja atribuída a uma geografia administrativa que não corresponde à realidade económica. Por isso, deve consagrar-se claramente o princípio da territorialidade efectiva da receita fiscal, sobretudo no IRC: a receita deve ficar ligada ao território onde a actividade que a originou ocorreu. Parece óbvio e, talvez por isso, tenha sido adiado por tanto tempo.

Há, depois, uma questão essencial para quem leva a sério a autonomia: a margem do diferencial fiscal regional. Os actuais 30% deveriam poder subir gradualmente até 50% nas taxas de IRS e de IRC. Não para cortar amanhã todos os impostos pela metade, mas para permitir às Regiões escolher a sua política fiscal e assumir as consequências. Se cobrarem menos, terão menos receita; se acreditarem que isso gera actividade, investimento e emprego suficientes para compensar parte da perda, devem poder fazê-lo. Autonomia fiscal, só dentro da margem que o Estado considera aceitável, é, no mínimo, uma autonomia curiosa.

O Fundo de Coesão precisa, igualmente, deixar de financiar o presente, olhando para uma fotografia velha. Utilizar indicadores com quatro anos de atraso significa calcular necessidades actuais a partir de uma realidade que já pode não existir. O desfasamento deveria passar de t-4 para t-2, e a fórmula deveria incorporar as necessidades reais de despesa, isto é, o que se chama de expenditure needs. Saúde e educação têm custos específicos num território insular, não por capricho regional, mas porque a escala é diferente e determinados serviços têm de existir mesmo quando o número de habitantes não permite a eficiência que seria possível num território continental. E existe ainda o Porto Santo, uma ilha dentro de uma Região insular, com custos próprios de transporte, de abastecimento e de prestação de serviços públicos. A dupla insularidade existe mesmo quando a fórmula financeira prefere fingir que não.

As transferências correntes também precisam de uma regra mais previsível. A sua evolução deveria acompanhar a taxa média de crescimento nominal das receitas fiscais do Estado ou, em alternativa, o crescimento nominal do PIB nacional. Não para garantir aumentos automáticos independentemente da realidade económica, mas, precisamente, para ligar as transferências a essa realidade. Uma Região não consegue planear seriamente políticas públicas para vários anos quando uma parte relevante dos recursos depende de mecanismos cuja evolução não acompanha, de forma clara, a economia nacional e as receitas do próprio Estado. Governar exige fazer escolhas antecipadamente. E fazer escolhas com receitas imprevisíveis aproxima o orçamento da adivinhação, actividade respeitável talvez numa feira, mas pouco recomendável nas finanças públicas.

A própria distribuição do Fundo de Coesão entre Madeira e Açores deveria reconhecer uma evidência que, por vezes, parece extraordinariamente difícil de admitir: as duas Regiões são diferentes. Uma fórmula justa não é necessariamente aquela que trata duas realidades diferentes como se fossem iguais. Defendo que a distribuição pondere 40% do PIB per capita relativo, 30% da população e 30% do factor geográfico e da dispersão territorial, incluindo o número de ilhas e os custos de transporte intrarregional. Os Açores têm nove ilhas habitadas e uma dispersão que acarreta custos evidentes. A Madeira tem uma concentração populacional distinta e o problema específico da dupla insularidade do Porto Santo. Reconhecer estas diferenças não significa favorecer uma Região contra a outra. Significa apenas deixar de confundir a igualdade aritmética com a justiça.

Há ainda a questão da dívida e do passivo exigível, em que a prudência necessária facilmente se transforma em rigidez contraproducente. O limite deveria poder passar de 1,5 para duas vezes a receita corrente quando estiverem em causa investimentos claramente classificados como estratégicos ou ligados à transição climática. Naturalmente, “estratégico” não pode tornar-se aquela palavra milagrosa que a política cola a uma obra quando precisa justificar a despesa. A classificação teria de obedecer a critérios objectivos e verificáveis. Ao mesmo tempo, a dívida contraída especificamente para assegurar a contrapartida nacional de fundos europeus, nomeadamente do PRR ou do Portugal 2030, deveria ficar excluída do cálculo da dívida sujeita ao limite do artigo 40.º. Caso contrário, chegamos ao prodígio de penalizar financeiramente uma Região por contrair dívida precisamente para mobilizar investimento europeu.

Os últimos anos também demonstraram algo que uma lei financeira séria já não pode ignorar: há momentos em que o mundo simplesmente não respeita o orçamento. Uma pandemia, uma catástrofe natural ou uma recessão económica profunda não espera que o legislador lhe abra uma rubrica. A LFRA deveria, por isso, conter uma cláusula geral de escape que permitisse suspender temporariamente, sob condições rigorosas e verificáveis, as regras relativas ao saldo corrente e aos limites da dívida previstas nos artigos 16.º e 40.º. Não se trata de criar uma porta para fugir à disciplina financeira sempre que as contas apertam. Trata-se exactamente do contrário: definir antecipadamente em que circunstâncias excepcionais essa disciplina pode ser flexibilizada, aproximando o regime regional da lógica das regras fiscais europeias. Uma regra feita para tempos normais não pode impedir uma Região de responder quando os tempos deixam de ser normais.

E se queremos mais liberdade financeira, temos também de aceitar mais escrutínio. O Conselho das Finanças Públicas deveria passar a integrar expressamente o sistema da LFRA, avaliando a sustentabilidade das finanças regionais, validando as projecções macroeconómicas utilizadas na preparação dos Orçamentos Regionais e verificando o cumprimento das regras fiscais. Não vejo aqui qualquer diminuição da Autonomia. Pelo contrário. Uma Região politicamente adulta não precisa que Lisboa lhe diga como deve gastar, mas deve aceitar que uma entidade independente diga se as suas contas são sustentáveis e se os números apresentados correspondem à realidade. Quanto maior a liberdade, maior a responsabilidade. Porque, no fim das aventuras orçamentais, aparece sempre a mesma personagem para pagar a conta: o contribuinte, que raramente foi convidado para a festa.

Por fim, há uma matéria aparentemente árida que costuma ser relegada aos técnicos até ao momento em que explode numa discussão política: a linguagem das próprias contas. A LFRA deveria harmonizar explicitamente os conceitos de “passivo exigível” e “equilíbrio corrente” com os critérios do Sistema Europeu de Contas (SEC 2010). Quando o Estado e as Regiões podem interpretar de forma diferente o que entra numa determinada conta, deixa de existir apenas uma divergência contabilística. Passamos a ter uma disputa política disfarçada de contabilidade, com cada lado a apresentar os seus números, todos a jurar que os números do outro estão errados e o cidadão, com alguma razão, a suspeitar que as finanças públicas são uma espécie de astrologia com folhas de cálculo. Definições iguais, critérios iguais, contas comparáveis. Não devia ser pedir muito.

É isto, no essencial, o que eu mudaria. Podemos discutir as percentagens, os critérios, os limites, a fórmula do Fundo de Coesão, o alcance da cláusula de escape ou as competências do Conselho das Finanças Públicas. Aliás, é isso que devia estar a ser discutido. O essencial é deixar de olhar para a Lei das Finanças das Regiões Autónomas como um mecanismo através do qual o Estado concede dinheiro às ilhas e começar a tratá-la como aquilo que deveria ser: a arquitectura financeira de duas autonomias constitucionalmente consagradas. Porque a Autonomia não se mede pelo número de vezes que pronunciamos a palavra em Julho, nem pelo volume da indignação quando Lisboa diz que não. Mede-se pela capacidade efectiva de decidir, cobrar, gastar, investir e responder pelas decisões tomadas. Liberdade sem responsabilidade é infantilidade. Responsabilidade sem liberdade é tutela. A LFRA deveria existir precisamente entre uma coisa e outra. O problema é que, demasiadas vezes, ainda não existe aí.